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2005-10-18
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国务院14个部门调研户籍制度 改革时机基本成熟
[提要] 2006年，国务院14个部门组成6个调研组，分赴全国12个省市，就户籍改革进行调研。调研中普遍感到，当前进一步深化户籍改革时机基本成熟。调研组认为，户籍改革本身并不复杂，但在户籍制之上的相关社会经济政策及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。解决此问题不可能一步到位。 | |
我国户籍管理制度改革近年来正在稳步推进，一些省市已实行按居住地登记户口，一些地方开始推进城乡一体化改革。然而，在户籍制度改革深入推进的同时，一些深层次问题开始凸显，附加在户口之上的教育、计划生育、医疗、就业、社会保障、赔偿等一系列配套改革亟待突破。户口作为居民身份客观登记管理的介质，正艰难地走向本位回归之路。2006年，国务院14个部门组成6个调研组，分赴全国12个省市，就户籍改革工作进行了综合调研。
调研中普遍感到，当前进一步深化户籍改革，已经具备了许多有利条件，时机基本成熟。
附加功能太多，户籍制度不堪重负
据公安部治安管理局副局长黄双全介绍，户籍管理是世界各国普遍采用的一项重要的国家行政管理制度，其主要功能是：政府职能部门通过对公民基本情况的登记管理，确认公民的民事权利能力和民事行为能力，证明公民的身份，方便公民参加各种社会活动；通过户籍登记，为政府制定经济社会发展规划、实施包括治安管理在内的各项行政管理提供人口数据及相关基础性资料。这可以说是户籍制度的“本位”。
据介绍，我国现行的户籍管理制度是新中国成立以后，为适应计划经济体制的确立而逐步建立起来的，主要由三部分组成：户口登记制度、户口迁移制度和居民身份证制度。
无疑，现行的户籍管理制度曾发挥了重要的历史作用，但是其功能在发展过程中总是不断被强化、放大，这种做法的弊端在改革开放、市场经济年代日益显现：以供应城镇居民定量粮为标准划分农业户口和非农业户口并实行二元户口管理的作法，既不科学也不合理；户口迁移过死，难以满足公民正常迁移的需要。
“现行户籍制度的另一个突出问题是多种社会福利待遇的不合理附加。”黄双全说，计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理工作，给户籍管理附加了过多的不合理社会管理功能，使户籍登记失去了本来面目，也严重制约了户籍管理制度改革的进程。
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据了解，早在1992年，国务院就成立了由国办牵头、公安部等部门参加的国务院户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。 但是，由于我国长期以来经济社会发展水平较低，特别是城市社会综合承受能力不足，为避免影响社会稳定，户籍改革总体进展较慢，改革目标也远未实现。
半月谈记者采访中了解到，广东省2001年10月出台进一步改革户籍管理制度政策，明确提出建立城乡统一的户口登记制度，受到社会各界的好评，但由于有关部门配套政策的调整不及时，不得不于2002年3月暂缓执行户籍制度改革的有关内容。
“现在，对于户籍改革的重要性、必要性，大家都有认识，但关键是户改以后二元结构要改变。”黄双全说，“如果户籍改革与经济社会配套政策未能衔接好，其他方面还是二元的，仅户口改成一元的，没有实际意义。”他认为，如果我们积极稳妥推进户籍改革，各部门适当调整政策，一元化户籍改革的目标是可以实现的。
国务院户籍改革调研组认为，党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会的奋斗目标，明确了深化户籍制度改革的要求，社会各界呼声十分强烈，改革势在必行。鉴于户籍管理制度是国家行政管理的一项基础性制度，其改革既事关国家法制的统一，又事关改革发展稳定的大局，改革必须立足我国国情，统筹规划，积极引导，稳步推进。
及时总结各地经验，和谐推进户籍改革
黄双全说，改革开放20多年来，我国城市和小城镇的经济社会发展突飞猛进，为吸纳更多的农村富余劳动力奠定了基础。而允许城镇中一些具有合法固定住所、有谋生手段的公民在常住地落户，并不构成对城市发展的影响和冲击。同时，与农业户口和非农业户口性质挂钩的民政、劳动保障、教育、计划生育等制度的改革也取得了明显进展，为全面推进户籍制度改革提供了有利条件。
多年的实践，更为进一步改革奠定了基础。据黄双全介绍，自上世纪80年代始，公安部就积极稳妥地组织开展户籍管理制度改革。一些省份在执行国务院及公安部有关户籍管理制度改革政策的基础上，根据本地实际，又出台了进一步改革措施，包括取消农业户口、非农业户口划分，统称居民户口；以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，放宽进城落户限制等，这些经验都可圈可点。“不改现行社会政策，户籍改革单兵难进”。针对这样的群众议论，河南鹤壁市在出台改革户籍管理制度意见的同时，要求国土资源、教育、民政、劳动和社会保障等相关部门抓紧落实和出台相关配套政策。市委、市政府还组织有关部门对户籍制度改革后本地可能产生的人口迁移情况，对当地行政管理和资源可能产生的压力，对相关法律法规、政策规章衔接造成的影响，进行了详细的分析预测，并针对各种情况提出了可操作的建议。
国务院调研组认为，户籍改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。不研究解决好相关的社会经济政策问题，户籍管理制度改革将难以稳步推进。因此，建议国务院责成有关部门对计划生育、最低生活保障、社会保险、义务教育，特别是农村土地承包和集体经济收益分配等与户籍改革相关的现行法律法规政策进行一次全面清理，并制定出相应的修改和过渡性措施。
专家们强调，户籍改革离不开群众的理解支持。考虑到我国经济社会发展的现状，解决依附于户籍制度之上、城乡有别的社会经济政策不可能一步到位，因此，户籍改革在宣讲上要引导社会各界澄清各种模糊认识：既要纠正户籍管理“无用论”，还户籍管理本来面目，又要警惕户籍改革“万能论”，消除对改革不切实际的幻想，切实为改革营造良好的社会氛围。(来源：半月谈，作者：程红根 任力波 黄会清)
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